Вы здесь

Комментарий к СТ 85 ЛК РФ

Статья 85 ЛК РФ. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Комментарий к статье 85 ЛК РФ:

1. Важнейшей функцией государственной власти при формировании эффективной экономики является стратегическое планирование. Курс на планирование был воспринят и ЛК РФ. Правовому регулированию планирования лесных отношений посвящена отдельная глава. Управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов основано прежде всего на планировании.

2. Согласно ч. ч. 1 и 2 комментируемой статьи планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий и является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. При этом понятие "устойчивое развитие территорий" в ЛК РФ не раскрывается.

Освоение лесов осуществляется с соблюдением целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций (см. комментарий к ст. 12 ЛК РФ).

Лесничества и лесопарки - это основные территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (см. комментарий к ст. 23 ЛК РФ). Все земли лесного фонда, в том числе иные категории земель, на которых расположены леса, поделены на лесничества и лесопарки.

Планировать - значит "устраивать, располагать в соответствии с определенным планом" <1>. Соответственно, основным документом лесного планирования является лесной план субъекта РФ (см. комментарий к ст. 86 ЛК РФ).

--------------------------------
<1> См.: интернет-портал Толкового словаря Ожегова.

При непосредственной разработке проектов лесных планов многие субъекты РФ столкнулись с различными трудностями, в том числе в вопросах предоставления достоверной информации о запасах лесных ресурсов, а также обеспечения экономической эффективности ведения лесного хозяйства, т.е. соразмерности планируемых расходов доходной части лесного плана. Первоначально большинство из них было недостаточно финансово проработано, расходы существенно превышали доходы, что само по себе исключало планирование.

В докладе заместителя руководителя Рослесхоза Е.С. Трунова "Лесной план Московской области, 2010 - 2018 гг." <1> были освещены особенности лесов Московской области и основные проблемы, возникшие при доработке лесного плана Московской области. Главным образом это отсутствие ряда нормативных правовых документов, в то время как действующие акты не позволяют в полной мере проектировать мероприятия по уходу за лесами и защите лесов. Показательным примером являются значительные площади лесных пожаров и гибель лесных насаждений в больших объемах летом 2010 года <2>.

--------------------------------
<1> См.: интернет-портал Федерального агентства лесного хозяйства.

<2> С начала пожароопасного сезона 2010 года на территории лесного фонда Московской области возникло 2327 пожаров на площади 25314,45 га, в том числе на покрытой лесом площади 23284,85 га верховым пожаром пройдено 1020 га, на не покрытой лесом площади 124,17 га, на нелесной площади 1005,43 га. Средняя площадь одного пожара составила 10,8 га // Интернет-портал Федерального агентства лесного хозяйства.

В итоге доработанным на основе замечаний природоохранных структур новым лесным планом Московской области предусматриваются следующие показатели лесоводственной и бюджетной эффективности лесного планирования:

- увеличение расчетной лесосеки по мягколиственному хозяйству за счет рубки перестойных осинников (на 160%);

- снижение удельной площади земель лесного фонда, покрытой лесами, погибшей от пожаров, вредителей и болезней, до минимального значения (уменьшение на 0,1%);

- увеличение соотношения площади искусственного лесовосстановления и площади сплошных рубок (до 59,2%);

- увеличение доли площади ценных лесных насаждений в покрытой лесом площади (до 91,8%);

- выход лесного хозяйства на положительный баланс бюджетного финансирования (2015 г.);

- превышение доходов от использования лесов над расходами на ведение лесного хозяйства за проектируемый период (3,9 млрд. руб.).

Таким образом, цель лесного планирования состоит главным образом в повышении инвестиционной привлекательности зон освоения лесов, доходности лесного сектора экономики в целом с одновременным сохранением и усилением защитных функций лесов, обеспечением эффективной охраны, защиты и воспроизводства лесов.

3. В ст. 14 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" установлено, что вплоть до утверждения в установленном ЛК РФ порядке лесных планов и лесохозяйственных регламентов, но не более чем через два года со дня введения в действие ЛК РФ (т.е. с 1 января 2007 г. по 1 января 2009 г.) использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются на основании лесоустроительной документации в части, не противоречащей ЛК РФ <1>. Указанное положение позволило увеличить сроки разработки и утверждения лесных планов и лесохозяйственных регламентов в соответствующих субъектах РФ.

--------------------------------
<1> См.: Приказ Минприроды России от 06.02.2008 N 31 "Об утверждении лесоустроительной инструкции".

Необходимо отметить, что с момента вступления в силу ЛК РФ (с 1 января 2007 г.) большинство полномочий в области лесного планирования было передано органам государственной власти субъектов РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 83 ЛК РФ к ним отнесены разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, а также ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ. На региональный уровень не были переданы полномочия по осуществлению государственной инвентаризации лесов, а также все вышеперечисленные полномочия в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов РФ утверждены Правительством РФ <1> (к таковым отнесена только Московская область).

--------------------------------
<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 25.04.2007 N 520-р "Об утверждении перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

Например, к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области, уполномоченного в сфере лесных отношений на территории соответствующего субъекта РФ, прямо отнесены полномочия по разработке лесного плана Челябинской области, а также полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов в пределах установленных полномочий, проведению государственной экспертизы проекта освоения лесов, ведению государственного лесного реестра и внесению в него изменений в отношении лесов, расположенных в границах территории Челябинской области. К полномочиям губернатора Челябинской области в сфере лесных отношений в том числе отнесены полномочия по организации деятельности по осуществлению переданных Российской Федерацией полномочий в соответствии с законодательством РФ, по утверждению лесного плана Челябинской области, по утверждению структуры уполномоченного органа исполнительной власти Челябинской области, осуществляющего переданные Российской Федерацией полномочия в сфере лесных отношений, и др. <1>.

--------------------------------
<1> См.: ч. ч. 2, 4 ст. 1 Закона Челябинской области от 25.12.2008 N 342-ЗО "О регулировании лесных отношений в Челябинской области".

4. Органы местного самоуправления также наделены полномочиями в сфере лесного планирования. В частности, согласно ст. 84 ЛК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, отнесены полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов, проведению муниципальной экспертизы проектов освоения лесов, а также разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (см. комментарий к ст. 84 ЛК РФ).

Во исполнение Указа Президента РФ от 27.08.2010 N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" в целях повышения эффективности государственного управления в области лесных отношений Федеральному агентству лесного хозяйства, помимо функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, переданы также нормотворческие (по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию) и контрольные функции в соответствующей сфере (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Руководство деятельностью Федерального агентства лесного хозяйства осуществляет Правительство РФ.

Так, Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 утверждено новое Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Положение о Рослесхозе), согласно которому Федеральное агентство лесного хозяйства наделено полномочиями самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности (п. п. 5.3.29, 5.3.49 Положения о Рослесхозе).

Что касается полномочий Минприроды России в области лесного планирования, то оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий (п. п. 5.2.45, 5.4 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404).