Комментарий к СТ 35 ЛК РФ
Статья 35 ЛК РФ. Заготовка гражданами пищевых лесных ресурсов и сбор ими лекарственных растений для собственных нужд
Комментарий к статье 35 ЛК РФ:
1. Частью 1 комментируемой статьи определено, что заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд осуществляются гражданами во время пребывания в лесу.
В соответствии со ст. 11 ЛК РФ граждане вправе свободно и бесплатно пребывать в лесах и, в частности, осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов). При этом граждане должны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, иные правила. Данная норма имеет очень важное значение, так как основными причинами возникновения лесных пожаров являются антропогенные факторы, вследствие которых возникает более 80% лесных пожаров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 18.01.2003 N 69-р.
К собственным нуждам относятся личные, семейные, бытовые, иные нужды, не связанные с предпринимательской деятельностью. Поэтому данный вид лесопользования может осуществляться только гражданами в некоммерческих целях.
К пищевым лесным ресурсам относятся: дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и другие подобные лесные ресурсы (например, черемша, щавель, побеги папоротника орляка).
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи ограничение заготовки гражданами недревесных ресурсов для собственных нужд может быть предусмотрено только в нормах самого ЛК РФ и других федеральных законов. Пребывание граждан может быть ограничено или запрещено в лесах, которые расположены на землях обороны, безопасности (в том числе, например, в пограничных зонах), землях особо охраняемых природных территорий - в таких лесах запрещаются (ограничиваются) также заготовка и сбор пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений. Ограничение заготовки гражданами недревесных ресурсов для собственных нужд может быть предусмотрено только в нормах самого ЛК РФ и других федеральных законов. Например, гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи к заготовке гражданами пищевых лесных ресурсов и сбору ими лекарственных средств не подлежат применению правила о необходимости заключать договор аренды лесного участка (лесопользование осуществляется на безвозмездной основе) и возможности размещения каких-либо временных построек (лесопользование осуществляется без выделения лесного участка). Заготовка гражданами пищевых лесных ресурсов и сбор ими лекарственных средств для собственных нужд не связаны с изъятием, хранением и вывозом таких лесных ресурсов из леса.
4. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (подп. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Исходя из данного положения ч. 4 комментируемой статьи установлено, что на уровне субъектов РФ, издаются законы, регулирующие порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд. Благодаря близости лесных ресурсов к населенным пунктам, развитой транспортной сети и инфраструктуре наиболее доступными для граждан являются леса, расположенные в европейской части России и на Урале <1>. В связи с этим рассмотрим законы субъектов РФ именно в этим частях.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы.
Законы субъектов РФ можно разделить на две группы. К первой группе можно отнести законы, предмет регулирования которых оставляют только отношения, связанные с заготовкой гражданами пищевых лесных ресурсов и сбором ими лекарственных растений для собственных нужд. Такие законы приняты в Республике Карелия, Алтайском крае, Ленинградской области и др. Во второй группе - нормы, регулирующие отношения по сбору лесных пищевых ресурсов и заготовке лекарственных растений; они включены в законодательные акты, регулирующие отношения, возникающие при различных видах лесопользования, а иногда различных видов природопользования.
Так, в Законе Вологодской области от 12.01.2007 N 1551-ОЗ "Об установлении порядка и нормативов заготовки древесины, порядка заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений на территории Вологодской области гражданами для собственных нужд" объединены нормы, регулирующие отношения по заготовке не только лесных пищевых ресурсов и лекарственных растений, но и по заготовке древесины, по заготовке и сбору недревесных лесных ресурсов.
Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.12.2006 N 148-оз "О регулировании отдельных вопросов в области водных и лесных отношений на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" объединяет нормы, регулирующие не только лесные отношения, но и отношения в области использования водных ресурсов.
Отсутствие единообразия в юридической технике различных субъектов РФ приводит к определенным трудностям при поиске нормативных правовых актов, регулирующих отношения по сбору пищевых лесных ресурсов и сбору лекарственных растений.
Законы субъектов Федерации различаются в детализации регламентации правоотношений. Например, в Ивановской области <1>, Кировской области <2> законы достаточно краткие и регламентируют отношения лишь в общих чертах, причем данные законы в основном калькируют федеральные нормы. В других случаях законодатель на уровне субъекта РФ консолидировал нормы из ЛК РФ и Правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сборов лекарственных растений в законодательный акт субъекта. В качестве примеров можно привести законы Ленинградской области <3>, Архангельской области <4>.
--------------------------------
<1> Закон Ивановской области от 08.12.2008 N 152-ОЗ "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов, заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд".
<2> Закон Кировской области от 05.07.2007 N 140-ЗО "О порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд".
<3> Областной закон Ленинградской области от 08.11.2007 N 155-оз "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд".
<4> Областной закон Архангельской области от 27.06.2007 N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений".
В единичных законодательных актах имеются нормы, учитывающие региональную специфику.
Так, в Областном законе Архангельской области от 27.06.2007 N 368-19-ОЗ устанавливается, что в обязанности правительства Архангельской области входит организация и содействие в информационном обеспечении граждан информацией о сроках сбора лесных ресурсов не позднее чем за 10 дней до начала этого срока.
В большинстве же законодательных актов субъектов Федерации указывается, что сбор лесных ресурсов допускается в сроки созревания, однако порядок определения этих сроков или источник информации не указан.
Такое положение вещей, когда законодатели субъектов РФ не используют предоставленные им возможности регулирования общественных отношений по заготовке пищевых лесных ресурсов и сбору лекарственных растений с учетом специфики конкретного субъекта, вызывает некоторое недоумение, так как учет региональных особенностей позволяет более полно реализовать принципы лесного законодательства.
В региональных законодательных актах можно встретить нормы, которые хотя и установлены на уровне субъекта, но не учитывают местных традиций. В частности, п. 2 ст. 23 Областного закона Архангельской области от 27.06.2007 N 368-19-ОЗ разрешается сбор лесных ресурсов только вручную, без применения механизированных приспособлений. Однако население традиционно использует "грабилку" для сбора брусники, клюквы. Таким образом, использование "грабилки" при сборе данных пищевых лесных ресурсов повлечет наложение штрафа в размере от 300 до 500 рублей (п. 3 ст. 6.6 Областного закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях").
В связи с тем что правовое регулирование лесопользования гражданами лесных ресурсов для собственных нужд как одного из наиболее распространенных видов использования лесов носит хаотичный характер и трудно поддается упорядочиванию, а также ввиду отсутствия централизованного контроля за такой деятельностью вызывает сомнения возможность проведения эффективного контроля за следованием правилам заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений. В связи с этим особую роль, помимо нормотворчества, приобретает пропаганда эффективного лесопользования с соблюдением принципов лесного законодательства. С другой стороны, возникают сложности следования установленным нормам гражданами, так как если в отношении заготовки березового сока еще возможно, по просверленным каналам, установить наличие следов заготовки березового сока, то установить давность сбора на участке подземных органов лекарственных растений представляет большие трудности, так как отсутствует учет лесопользования гражданами для собственных нужд.
В этом случае единственно возможным методом регулирования и, как следствие, следования основным принципам лесного законодательства является саморегулирование гражданами лесопользования, так как во многих случаях граждане осуществляют заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений на одной и той же относительно ограниченной территории (например, недалеко от населенных пунктов, дорог).
На региональном уровне была предпринята попытка установить предельные нормативы сбора лесных ресурсов для собственных нужд.
Так, ч. 2 ст. 4 Закона Приморского края от 23.10.2007 N 141-КЗ "Об использовании лесов в Приморском крае", устанавливающая размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений в расчете на одного человека для собственных нужд, была признана противоречащей закону и недействующей Верховным Судом РФ <1>. В ходе рассмотрения дела было установлено, что содержание указанной нормы позволяет истолковать ее как устанавливающую нормативы сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. Между тем действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. В соответствии с ч. ч. 5 и 6 ст. 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд, установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд. Статьями 33 и 35 ЛК РФ определено, что порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд, порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд устанавливаются законом субъекта РФ. Установив предельные объемы сбора гражданами пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, закон Приморского края ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 ЛК РФ. Согласно ч. 1 ст. 25 и ст. 27 ЛК РФ заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений относятся к видам использования лесов, а использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 08.10.2008 N 56-Г08-14.
Таким образом, не всегда конкретизация и детальное регулирование отношений могут быть восприняты положительно населением. Кроме того, контроль выполнения таких норм достаточно затруднен. За нарушение норм региональных законов, устанавливающих порядок заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд, устанавливается ответственность законодательством об административных правонарушениях соответствующих субъектов РФ.