Комментарий к СТ 12 ЛК РФ

Статья 12 ЛК РФ. Освоение лесов

Комментарий к статье 12 ЛК РФ:

1. В Лесном кодексе РФ 2006 года термин "освоение" используется впервые в отношении лесов. Ранее указанный термин употреблялся большей частью применительно к землям в земельном законодательстве. Так, в Земельном кодексе РФ 1991 года и иных нормативных актах, регулировавших земельные правоотношения, содержались нормы об освоении новых земель для их использования в сельскохозяйственных целях. В настоящее время акты земельного законодательства используют термин "комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства", которое предусматривает совокупность мер по подготовке документации по планировке территории, выполнению работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществлению жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования (п. 1 ст. 30.2 ЗК РФ).

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи освоение лесов представляет собой комплекс мероприятий, проводимых для обеспечения их многоцелевого, рационального, неистощительного использования, улучшения их качества, повышения продуктивности, развития лесной промышленности в целом.

Обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах является одним из основополагающих принципов лесного законодательства (п. 4 ст. 1 ЛК РФ). Возможность многоцелевого использования лесов предусмотрена также ч. 2 ст. 25 ЛК РФ. Для целей рационального, неистощительного использования лесов законодательством могут вводиться некоторые ограничения. Статьей 27 ЛК РФ допускается введение следующих ограничений использования лесов:

- запрет на осуществление одного или нескольких видов использования лесов, предусмотренных ч. 1 ст. 25 ЛК РФ;

- запрет на проведение рубок (сплошных, выборочных и др.);

- иные ограничения использования лесов, установленные Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами.

2. Ограничение в виде запрета на осуществление одного или нескольких видов использования лесов может быть обусловлено их целевым назначением, в связи с которым в их отношении вводится особый режим охраны.

Подобные ограничения установлены для различных категорий защитных лесов. Так, например, в лесах, расположенных на территории государственного природного заповедника, запрещаются все виды лесопользования, за исключением заготовки дров и деловой древесины, необходимых для обеспечения потребностей заповедника и постоянно проживающих на его территории граждан (п. 11 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.12.1991 N 48. См. также Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2009 по делу N А26-2602/2008). В национальных парках запрещаются заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд) (пп. "е" п. 2 ст. 15 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

Пребывание граждан также может запрещаться или ограничиваться в определенных категориях лесов, например, в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, а также иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством могут вводиться временные ограничения на пребывание граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности, санитарной безопасности в лесах и безопасности граждан при выполнении работ (ч. ч. 4, 5 ст. 11 ЛК РФ).

Ограниченный режим лесопользования устанавливается и в отношении зон радиоактивного загрязнения лесов, где могут вводиться как ограничения на осуществление отдельных видов деятельности, так и полный запрет на все виды лесопользования. Так, в зоне отчуждения запрещаются все виды лесопользования, заготовка сена, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственного и технологического сырья, охота, рыбная ловля. В зоне отселения запрещаются все виды лесопользования, заготовки сена, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственного и технического сырья, охота, рыбная ловля без специального разрешения органов местного самоуправления (Постановление Правительства РФ от 25.12.1992 N 1008 "О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").

Ограничения на использование отдельных лесных участков могут быть обусловлены их нахождением (полностью или частично) в границах зон с особыми условиями использования территорий (зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, водоохранных зон и проч.).

Для целей неистощительного, рационального использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления, лицами, использующими леса, проводятся мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов (ч. 1 ст. 19 ЛК РФ). К такого рода мероприятиям относятся, в частности, следующие:

- меры по обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах, проводимые в соответствии с Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417, и Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.06.2007 N 414;

- лесопатологический мониторинг, представляющий собой сбор, анализ и использование информации о лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляемый в порядке, установленном Приказом МПР России от 09.07.2007 N 174 "Об утверждении Порядка организации и осуществления лесопатологического мониторинга";

- мероприятия по лесовосстановлению, лесоразведению, уходу за лесами, осуществляемые в рамках деятельности по воспроизводству лесов в соответствии с Правилами лесовосстановления, Правилами лесоразведения, Правилами ухода за лесами, утвержденными соответственно Приказами МПР России от 16.07.2007 N 183, от 08.06.2007 N 149, от 16.07.2007 N 185.

Ранее в целях освоения лесов на землях лесного фонда могли создаваться поселки. Согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" такие территории подлежат переводу в земли населенных пунктов в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

3. В соответствии с ч. 1 ст. 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Часть 3 комментируемой статьи в качестве целевого назначения эксплуатационных лесов устанавливает устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Таким образом, эксплуатационные леса подлежат использованию преимущественно для заготовки древесины, заготовки живицы, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов и т.п. Основными нормативными актами, регулирующими порядок освоения эксплуатационных лесов, являются Лесной кодекс РФ, Правила заготовки древесины, утвержденные Приказом МПР России от 16.07.2007 N 184, Правила заготовки живицы, утвержденные Приказом МПР России от 21.06.2007 N 156, и другие акты.

Необходимо отметить, что в соответствии с лесным законодательством в пределах эксплуатационных лесов могут выделяться особо защитные участки лесов с особым режимом охраны, на которых осуществление указанных видов деятельности может запрещаться или ограничиваться. Например, на особо защитных участках лесов, отнесенных к заповедным, проведение рубок лесных насаждений запрещается (см. ст. 107 ЛК РФ).

Подробнее о правовом режиме эксплуатационных лесов см. комментарий к ст. 108 ЛК РФ.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи целевым назначением защитных лесов является осуществление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций. Поскольку сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду является важнейшим принципом лесного законодательства, освоение данной категории лесов должно проводиться в строгом соответствии с их целевым назначением. Именно поэтому многие виды хозяйственной деятельности в таких лесах, как уже отмечалось выше, ограничиваются или запрещаются (см., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.05.2011 по делу N А43-17015/2010, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.02.2011 по делу N А70-5653/2010, Постановление ФАС Уральского округа от 18.03.2009 N Ф09-1365/09-С6 по делу N А60-20407/2008-С5).

В составе защитных лесов выделяется несколько видов, в отношении каждого из которых установлен особый, предусмотренный именно для данного вида лесов режим правовой охраны.

Освоение защитных лесов регулируется нормами Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федеральных законов от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Приказом МПР России от 16.07.2007 N 181 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях", Приказом Рослесхоза от 14.12.2010 N 485 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов", нормативными правовыми актами об отдельных видах особо охраняемых природных территорий и др.

Подробнее о правовом режиме защитных лесов см. комментарии к ст. ст. 102 - 107 ЛК РФ.

5. Нужно отметить, что в комментируемой статье отсутствуют положения об освоении еще одной категории лесов - резервных. В резервных лесах согласно ст. 109 ЛК РФ в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины и проводятся исключительно авиационные работы по охране и защите лесов. А на лесных участках, имеющих общую границу с населенными пунктами и объектами инфраструктуры, осуществляются меры пожарной безопасности, указанные в ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, и тушение лесных пожаров. Резервные леса могут быть использованы для рубки лесных насаждений только после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам.

6. В ч. 5 комментируемой статьи перечисляются виды деятельности, осуществляемые в комплексе при освоении лесов.

Организация использования лесов осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 2 ЛК РФ. Поскольку лесные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, они могут предоставляться гражданам в безвозмездное срочное пользование, а юридическим лицам, помимо этого, - в постоянное (бессрочное) пользование и аренду (ст. 71 ЛК РФ). Договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам аукционов (ст. 78 ЛК РФ).

Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или аренду, составляют проект освоения лесов согласно ст. 88 ЛК РФ, который содержит сведения о разрешенных видах и проектируемых объемах использования лесов, мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, по созданию объектов лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры, по охране объектов животного мира и водных объектов, а в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов - также о мероприятиях по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. Невыполнение гражданином, юридическим лицом, осуществляющим использование лесов, проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком (ч. 2 ст. 24 ЛК РФ). Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе, проводимой в порядке, предусмотренном ст. 89 ЛК РФ. Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки утверждены Приказом Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32 (действует с 28 мая 2010 г.).

Порядок создания и эксплуатации объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, т.е. лесных дорог, лесных складов, а также объектов переработки заготовленной древесины, биоэнергетических объектов и др., урегулирован нормами ст. ст. 13, 14 ЛК РФ (подробнее см. комментарии к указанным статьям).

Воспроизводство, охрана и защита лесов относятся к основным принципам лесного законодательства, перечисленным в ст. 1 ЛК РФ. Мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в ст. ст. 81 - 84 ЛК РФ, а также лицами, использующими леса, в соответствии с правилами, установленными гл. 3 и 4 ЛК РФ.

Леса подлежат охране от пожаров, загрязнения, иного негативного воздействия, а также защите от воздействия вредных организмов (ч. 1 ст. 51 ЛК РФ). Порядок охраны и защиты лесов от вредного воздействия урегулирован Лесным кодексом РФ, Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417, Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.06.2007 N 414, Правилами организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов, утвержденными Постановлением Правительства от 19.06.2007 N 385, и др.

Воспроизводству, которое осуществляется посредством лесовосстановления и ухода за лесами, подлежат вырубленные, погибшие, поврежденные леса (ч. ч. 1, 2 ст. 61 ЛК РФ). Порядок воспроизводства лесов урегулирован нормами Лесного кодекса РФ (гл. 4), Правилами лесовосстановления, утвержденными Приказом МПР России от 16.07.2007 N 183, Правилами лесоразведения, утвержденными Приказом МПР России от 08.06.2007 N 149, Правилами ухода за лесами, утвержденными Приказом МПР России от 16.06.2007 N 185, и другими актами.

Граждане и юридические лица, осуществляющие использование лесов, обязаны представлять в органы государственной власти и органы местного самоуправления отчеты об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении (ст. ст. 49, 60, 66 ЛК РФ). В отчетах приводится информация о фактических объемах осуществляемого использования лесов и объемах фактически выполненных мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению за отчетный период. Формы отчетов и порядок их представления утверждены Приказом МПР России от 09.07.2007 N 175.

Мероприятия по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов проводятся в соответствии с актами лесного законодательства, а также Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", Водным кодексом РФ и другими актами.